「檀历史」王安石改革为什么失败

在政府方面，越是依赖于经济集权下的垄断收益，越是会为这些垄断找到种种理由，事实上，在巨大的经济压力下，这些旨在加强政府经济调配权的改革无一例外地受到最高统治者的欢迎

文/叶檀

中国历史上有几次著名的经济改革，本意当然是为了强国富民、“与民生息”，很少有发了狂的统治者，为剥夺民众而剥夺民众，最终走向不归路，这基本在末世、在南北朝这样人命朝不保夕的时候。

但其后改革往往不可抑制地走向剥夺民财之路，实在是越来越强的路径依赖，让统治者不得不向既得利益者妥协。无论是汉代的盐铁专卖、北宋的王安石变法，还是明朝张居正重新界定田亩、廓清赋税的努力，最后无一不走向与民争利的宿命式悲剧。

1与民争利的变法宿命

专卖可为朝廷敛财，当政府急需用钱时，对于社会必需物资的专卖与金融垄断经营权就会适时推出。如汉代推出盐铁专卖，主要原因在于武帝的开疆拓土急需大笔费用，王安石变法也是因为宋朝的岁贡，以及与西夏作战，在经济上捉襟见肘。没钱了，当时又没有税收法定原则，只有两个办法缓解危机，或者是开源，或者是节流，变法专营等等都是开源的办法。

变法未必不好，但变法者常常凶多吉少，商鞅、桑弘羊这些改革者或者车裂、或者被杀。

变法让朝廷生财，不惹出大乱子有预设的前提，政府是公正的，官僚人人以孔孟为楷模无私利之心，而商贩是无良的，把产品的生产与销售权收归政府，可以使百姓享受到更公平的价格与更合理的服务。可惜这一政府只存在于儒家的理想社会中，当政府经由官员的手真实地介入经济调控中时，他们遇到前所未有的难题。

比如，当汉初的朝廷垄断了农具铁器的供应时，农民不得不出比市场价更高的价格，得到一堆质量低劣得多甚至无法使用的农具。朝廷当然规定了一个相对合理的价格，但这一价格从来只能落在纸面上，朝廷也没有办法广泛地实施有效的质量监督体系。无法可施，西汉初期的一些农民只有舍弃农具，胼手胝足，回到前铁器时代。但你不能指责朝廷不作为，他们仍然惩处了一些贪赃坑民的恶吏，却终于面对越来越泛滥的群体性腐败败下阵来。

中国的盐铁专卖从春秋时代绵延数千年未曾断绝，原因就在于，在农耕社会，盐铁实在太重要，离开这两项物资，农民离茹毛饮血也就不远。在专卖制度下，官员上下其手，腐败大行其道，且为防止私贩，有严酷法律相随，在某种程度上，专卖制度成为民众的生存税，只有得到特批手握垄断权的商人们发了大财。当政府的手伸向商人时，商人倒了大霉，汉武帝向商人多征税也即“算缗”之后，中小商户纷纷破产。

不过，一项只有坏处没有好处的政策坚持不了那么久，其中的好处就是政府掌握了社会经济命脉，在工商业税赋无法取代农业税支撑国家经济的前提下，政府通过绞死工商业主确实获益匪浅，支撑了当时的政体，剜肉补疮可以苟延残喘，甚至让朝廷再拖上百年。

2无制度的变法加速灭亡

王安石变法让北宋度过了短期的财政危机，代价是，让北宋统治阶层从皇室到官员分成变法与反对变法两派恶斗不休，一直斗到北宋灭亡。而对一个封建朝廷来说，其内部精英的分裂是致命的，导致任何一派提出的建议都会遭遇另一派的强烈反对。

从皇佑到熙宁，不过二十年光景，朝廷财政收入增加了百分之十二以上，钱粮充盈。这没有用，北宋官、兵太多，亏空太严重了。

宋代管辖领土比明清小很多，科举取士名额却是明代的4倍，是清代的3.4倍，这就够组织部门安排的了。更成问题的是“门荫”制度，中高级官员的子女和亲属不经考试即可当官。有的官员还没结婚，未来的儿子已经定下了官职。有的怀抱中的婴儿，已经被指派为科长、处长。这些受荫庇的人无法担任高官，只能在县镇担任辅助职位，但身处害民第一线，要害起人来绰绰有余。

军队扩编严重。北宋政府每逢荒年，把成千上万的流民纳入军队。开国70多年，军队增加6倍，仁宗时期达到125万人。仅军费开支一项，就占政府每年全部财政收入的六分之五，打仗是连打连输。

国家财政极度困难，早在仁宗庆历年间就入不敷出，每年亏空300万缗（穿钱的绳子，每缗1千文）以上，到英宗时期每年亏空更高达1570万缗。

19岁的神宗一上台，面对的第一个任务就是边疆求和与内部财政紧张，一个字，钱，两个字，缺钱。当时官员分成两派，韩琦、富弼、司马光一派主张节流，王安石一派主张开源，而且开源还能源官民两便，使民众也受益。节流要淘汰冗官，仁宗时期，范仲淹企图淘汰冗官，因得罪人太多而失败。

既不节流还能开源还能庇护子民，在皇帝眼中是上上之策，节流减官得罪了所有的既得利益阶层，范仲淹没成功，司马光也不可能成功。增加了国家财政收入，通过变法确实增加了国家收入。

据杨子忠先生根据有关资料统计，宋神宗熙宁六年散发的青苗钱为1103.7772万贯，回收1396.5459万贯，利息292万贯；熙宁九年免役法的收支情况为：这年全国共收免役财赋1041.4553万贯，支用648.7688万贯，剩392.6865万贯；神宗逝世的元丰八年，国家财政总收入达8249.6300万贯，比宋真宗天禧五年国家财政总收入的6513.8万贯多收入1735.83万贯。变法获得财富，熙宁六年（1073）政府得到青苗利息达292万贯。当年发了1103万青苗钱，收回的利息是292万，利息率约为26%。

有了如此多的资金，后果后人都知道了，宋徽宗不仅有时间画画、会见李师师，还有足够的钱挥霍，玩高雅的花石纲，北宋灭亡。

3不可能成功的改革

王安石的改革措施必定被扭曲。

即使此前已经成功的实验也不可能在全国范围内推开。王安石在宁波鄞县做县长时，就按“青苗法”的内容操练过，史书记载：他“贷谷与民，出息以偿，俾新陈相易，邑人便之”。

说白了，政府做个尤努斯惠民银行，每年冬春青黄不接、农民市民日子最难过时，由政府出面用低于民间高利贷的利率（20％左右）把粮食或者资金贷给农民，秋收后还款，是套很好的农村银行体系。仁宗皇祐年间，李参在陕西六路进行了同样的改革，同样大获成功。

每当改革在小范围中有可能成功，此时改革的成功不成功取决于一个地区掌握实权的行政长官是否有行政能力，人员是否端正，派出的手下是否受到基本监管，保持行政的效率与公平。

青苗法正式推出后，将常平仓、广惠仓的储粮折算为本钱。为防范政府吃亏，让贫困户更有信用，还采取了增信措施，五户或十户结为一保，借户逃亡，保户要分摊赔偿。为防止发放的青苗钱收不回来，还规定富户可以多借相当于“末等户”的15倍，把天下分为五等，一等户每次可借15贯，末等户1贯。相当于分散风险，富户借贷肯定能还，可以弥补还不上钱的穷困户的坏帐。假设一个富户借了十倍于末等户的钱，而穷困户有两户不能偿还，政府损失了两户的本金与利率，但从富户得到了20％的利息，可以覆盖两个左右贫困户产生的本金损失。当时农民民间印子钱年利率比政府借贷高，农民青黄不接时借有了收成以后还，是短期过桥贷款，不会给农民造成利滚利的巨大压力。

当时反对变法的苏轼看得非常清楚，他对贪官污吏的暴政以及向上汇报的政绩观心里门清，上疏给神宗表示，“青苗放钱，自昔有禁。今陛下始立成法，每岁常行。虽云不许抑配，而数世之后，暴君污吏，陛下能保之与？计愿请之户，必皆孤贫不济之人，鞭挞已急，则继之逃亡，不还，则均及邻保，势有必至。异日天下恨之，国史记之曰‘青苗钱自陛下始’，岂不惜哉！且常平之法，可谓至矣。今欲变为青苗，坏彼成此，所丧逾多，亏官害民，虽悔何及！”

不必等到神宗死后数代，就是神宗在世时，青苗法就变味了。本来政府是想在收割前农民青黄不接时给予“低息贷款”，等收获后收取低于市场的利息，于国于民双益。但现实情况是，官员为政绩强迫农民借款，并且借款利息高过市场，农民大输特输，朝廷与官僚得益。神宗自己看到百姓流亡失所的《流民图》，不禁泪下。

如马立诚所说，不下指标，青苗法就推不动；一下指标，地方官员为了完成指标就不顾一切。最后的结局是个悖论，两难。

尽管《青苗法》规定，遇到灾荒，百姓欠款可以顺延到下次收成时再还。但是，连年灾荒，旧债未还，新债又增，本息叠加，越欠越多，以至造成“积欠”，压得百姓喘不过气来，只有逃往他乡，家破人亡。民众日子难过，靠天吃饭的农民借钱后有可能无力偿还，“吏督之急”，则四处逃散；小康之家承担“联保”责任，“独偿数家所负”，穷人逃亡，小康变成，最后除了朝廷与大户，大家一起贫困。

伍立杨撰文 《从王安石到尤努斯》，比较青苗法和孟加拉国银行家尤努斯向农民发放小额贷款，都是民间的扶贫式金融，王安石先前在一个基层单位搞小额贷款还算顺利，原因在于空间小，可以施展腾挪。后来宰制全国，上下游离，官僚机构的弊端就非他能够控制了。而尤努斯成功的要点却在于行政不干预，至少不成为障碍，依日常经验和实际情况从容操作。他们路数相似，性质却完全不同。

在北宋的体制中，一项事涉利益的垄断政策一旦推广，需要公平的制度加以保障，估计这项政策不变味的可能性等于零。

4变法失败不是因为用了坏人

很多人认为王安石改革失败是用了坏人，比如吕惠卿、章惇。

吕惠卿受惠于王安石，但落井下石格外地狠，这样的人人品有问题。司马光就上书说这个人奸巧，使安石负谤于中外。这人对己不留后路，对人也不留任何余地，要得罪就得罪到底，如果在晋朝就是杀人成河的石虎之流。司马光给王安石写信说，如果王安石一旦失势，就会被吕惠卿出卖。这样实在是有远见，王安石之所以能在金陵过上安逸日子，全因吕惠卿攻击个不停根本站不住脚。

客观地说，吕惠卿、章惇等人有过人的行政才能，没有吕惠卿也就没有王安石新政，把改革的成败放在吕、章等人的私人人品上，本来就是很不靠谱的事。章惇并没有太糟糕的劣绩，只能说跟蔡京在一起，所以恐怕也不是个什么好东西，但司马光与王安石在政治见解上势成水火，也不妨碍后人推崇两人的人品。

再说当时的老臣确实有些迂腐，皇帝都揭不开锅了，他们还相信半部论语治天下。以至于连苏轼都因为支持“免役法”，成为蝙蝠，里外不是人。

元丰八年（1085年），年轻的神宗皇帝去世，变法马上破产。神宗年仅8岁的太子赵熙继位，即宋哲宗，高太皇太后听政，召司马光入京主政，次年任尚书左仆射、兼门下侍郎。司马光执政后数月间便罢黜新党，尽废新法，史称“元祐更化”。革新派后来又打击无祐党人，党争没完没了，路线斗争才成为最重要的。

王安石的免役法非常成功，小地主和农民为官府服劳役极为痛苦，耕地抛荒，倾家荡产。熙宁三年（1070年），免役法废除原来按户等轮流充当州县差役的办法，改由州县官府自行出钱雇人应役，把无偿劳役改为用钱雇役，钱由谁出？原来应该服役而现在免役的人，按每户财产状况分成等级，分别交纳不同的免役钱。原来不需要服役的官家、寺庙等，也按财产情况分别出一半钱，称为助役钱。各州县雇劳役的资金总额经计算后，摊派到各户征收。这个办法也使政府收入大增。熙宁九年（1076年），政府收入役钱一千多万贯，雇役支出六百四十万贯，剩余近四百万。这一办法使原来轮流充役的农村居民回乡务农，原来享有免役特权的人户不得不交纳役钱，官府也因此增加了一宗收入。王安石对此法最为得意。

苏轼重新入京，发现实施了十几年的新政如免役法有相当的成果，司马光上台后完全废止，苏轼上疏辩解，力劝司马光采用，司马光坚决不肯。这样一来，保守派的人便说他是王安石的新法派了。可是新法派的也并不把他当作自己人，所以东坡便成为夹缝里的人物，两面都不讨好。

王安石的改革本质上与汉代的桑弘羊一样，是政府垄断经营，垄断销售、垄断银行，这样的改革救急是可以的，却不可能长期有效，甚至经济改革讨论的深度、广度都没有超过汉代的盐铁论。

民众叫苦不迭，他们在一心讨好新政求取政绩的官员逼迫下，在某些地区不得不向政府借用比市场价格还高的青苗钱，在缴纳了雇佣兵的份子钱之后还不得不扛起枪来当团练，一切取决于当地的执行官员。

均输法与青苗法的本义是为了“摧抑兼并、均济贫乏”，翻译成今天的话，就是打击强势阶层，保护弱势群体。由政府来根据各地商品价格不同，亲自长途贩运，损有余以补不足，以期起到稳定市面价格的作用。但该政策到了一些官员手中，却不顾价格一味转运，重重盘剥，岂止起不到平抑物价的作用，简直还是各地价格动荡的罪魁。政策大面积扭曲的结果是，豪强固然受到打击，弱势群体更加弱势，甚至豪强与官员串通一气，农民多了一重盘剥者。

改革需要两大前提，在大一统集权体制下，需要一大批有行政能力、十分清廉自觉受儒家观念束缚的官员，这些官员这基本是不可能完成的任务。在王安石变法过程中，人口增长、土地兼并、边境受困，除了朝廷财政状况，其他都在恶化。在一个存在利益博弈有一定现代性的国家，改革会成为制度性成果，并且制度得到改进。中国一直处于前一种方式的循环中，直到清末。

在政府方面，越是依赖于经济集权下的垄断收益，越是会为这些垄断找到种种理由，事实上，在巨大的经济压力下，这些旨在加强政府经济调配权的改革无一例外地受到最高统治者的欢迎。这些短期的经济利益满足了国库的暂时所需，也不可避免地滋生了无数的机会主义行径。直到民国时期，孔祥熙执掌央行帅印，其对金融、税收的调配也一味以满足中央政府的短期需求为能事。

从历史上看，垄断、专卖所得越多，对于整体经济的长期发展越不利，越容易形成政府对经济集权的依赖。就在收入与路径依赖过程中，坐视垄断主体越来越大。可以说，垄断收入越高，社会经济越是危险，当垄断成为社会重要资源的主要调配手段，所谓的公平与效率均不可得。

王安石没有那么高尚，也没有那么超前，更没有那么不堪，只不过在一个虚弱的朝廷中，用与民争利的办法，为朝廷暂时缓解了财政危机，最后的宿命是路线斗争与昏庸皇帝以及贪腐的官员，于是改朝换代。这是农业大一统与道德治国的必然结果。

参考资料

1，《续资治通鉴长编》卷250，卷332

2，《追问王安石变法》《休闲读品》杂志社，2011年第一辑

3，《王安石悲剧何在》马立诚，《经济观察报》2007年08月26日