​棚户区的认定标准及正当改造程序

棚户区的认定标准及正当改造程序

根据真实典型案件，分享实用法律观点

【实务观点】

《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定：“全面推进城市棚户区（危旧房）改造。城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。“十二五”期间，各地要按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，加快推进非成片棚户区（危旧房）改造、城中村改造和城镇旧住宅区综合整治。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。”参照该通知，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。

【案件简介】

江西省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）赣行终332号

上诉人（原审原告）周群等213人(详细名单附后)。

被上诉人（原审被告）景德镇市珠山区人民政府。

上诉人周群等213人因诉景德镇市珠山区人民政府（以下简称珠山区政府）房屋行政征收一案，不服景德镇市中级人民法院（2018）赣02行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明，珠山区政府为改善居住条件，完善城市基础配套设施等需要，于2018年8月23日作出珠府发（2018）11号《关于对景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），决定对凤凰山片区周边范围九九九厂、艺术瓷厂地块、陶机厂片区、为宇路东侧及为民瓷厂片区（具体征收范围以规划红线为准）范围内的房屋及其附属物进行征收，包括本案原告房屋在内的数千户在征收范围内，属于该《征收决定》征收对象。

该院根据庭审质证与查明的案件事实，结合双方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点如下：（1）原告主体资格是否适格；（2）被告作出《征收决定》的行政行为是否合法；（3）本案诉争的《征收决定》是否应当被撤销。

关于原告主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，经法院庭后与证据原件核对，原告方烈、方利琴，各自购房合同与法院判决书均真实、合法与本案有关联；原告何荟、杨翠华、袁银姣、蒋火明、张银龙、陈宇堂、朱建华，各自房屋所有权证真实、合法；原告陈小英与陈晓英、陈镇民与陈镇明、侯长生与候长生、占昌璘与占昌鳞，均系同一人，即为陈小英、陈镇民、侯长生和占昌璘；原告购买合同、安置合同或产权调换协议，均与原件一致，原告房屋均无产权纠纷，均在征收范围内，均属行政行为相对人，原告主体资格适格。针对被告提出原告房屋共有产权人应当追加为共同原告的意见，该院认为由于本案审理的系《征收决定》行政行为的合法性，房屋共有产权人均系被征收行为的相对人，均享有提出行政诉讼的诉权且诉权相互独立，其中一方共有产权人未提出行政诉讼，不影响另一方共有产权人的诉讼权利。此外，本案是否通知原告共有产权人，均不会影响案件审理，且对其共有产权人的权利义务不造成实际的影响，其在本案之外依然享有独立诉权。故本案虽涉及共有人，但并不必须通知其参加诉讼。

关于被告作出《征收决定》的行政行为是否合法的问题，该院结合相关法规予以阐述。第一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第八条规定了六种情形下，为了保障国家安全、促进国家经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，珠山区政府具有该行政区域内征收房屋的职责与职权，其依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、城市道路等公共基础设施落后等地段进行旧城区改建和环境整治的需要，作出征收房屋的决定，征收目的正当；征补条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告提交的第一、二组证据有效证明其作出《征收决定》符合该条“一计划，四规划”规定的实质要件。原告方认为景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司不是征收主体，申请征收项目规划不符合规定的意见，此涉及土地利用总体规划和城乡规划许可等行政行为的合法性问题。该院认为，申请项目规划许可等行政行为虽然是《征收决定》行为的前置行政程序，是否具有相关许可的结论，是《征收决定》作出的必要条件，是本案应当考虑的要点。但是行政许可行为不是本案的诉讼标的，如果在本案中对作出许可的事实依据、法律依据、行政程序、职责权限等各个方面进行合法性审查，有违行政诉讼“一个行政行为一个诉”的原则。因此，征收项目规划行政许可行为等合法性问题不属于本案的审理范围。第二、《征收决定》作出前，被告珠山区政府按照征补条例规定的程序作出社会风险评估，且确定风险等级为低风险。同时被告也对补偿方案进行了听证，相关单位、被征收人均有代表参加。方案出台后，被告向社会公布，以征求公众意见，并经政府常务会议讨论作出《征收决定》。另被告已获取银行贷款，补偿资金足额到位。《征收决定》作出后，被告依法履行公告等程序事项。因此，本案《征收决定》符合征补条例规定的程序要件，原告主张该《征收决定》违法不能成立。

关于该《征收决定》是否应当被撤销的问题。原告主张其房屋不属于棚户区，不应列入棚户区改造的范围，被告作出的《征收决定》违法，应当予以撤销。该院认为，首先应当理清关于棚户区改造范围界定问题。《江西省城乡规划条例》第二十七条第三款规定“旧城区的改建，应当保护历史文化遗迹和传统风貌，优化城市功能布局，完善基础设施和公共服务设施，降低建筑密度，增加绿地和公共服务空间，改善人居环境和市容景观，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建，有计划地对危房集中，基础设施落后等地段进行改建。”住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房）是指城市规划区内，简易结构房屋较多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。可见，棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造与旧城区改建存在交叉，区域内房屋个体状态较好不能成为该房屋不纳入棚户区改造范围的理由。开展棚户区改造、界定棚户区改造范围，是市、县（区）政府根据当地实际具体确定，这也是行政机关实施行政管理活动的权能体现。对《征收决定》实体内容即征收范围等，属行政自由裁量权，依照行政诉讼法第六条的规定，只作合法性审查，只要不违反法律禁止性规定，即应认可。原告主张其房屋不应纳入棚户区改造，并以此要求撤销《征收决定》的理由不能成立。综上，原告主张《征收决定》违法应撤销的理由不能成立。

然而，该院注意到，本案征收项目涉及到4000余户、面积达26万平方米，征收户数多、面积广，社会影响大，征收区域存在差异，结合实地察看，虽然原告房屋周边有大量“棚户房”，但是原告居住房屋结构较新，所在地段交通便利，设施健全完善，与棚户区特征存在差异，这也是原告在诉状以及庭审中反映最尖锐的问题；相关征收补偿价格的确定，虽然不属行政诉讼案件审理范围，但是被告未参照《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）相关规定进行等。该院建议被告珠山区政府在其后实施的征收和补偿行为中，要充分征求和听取业主意见且将征求范围覆盖到各小区，让小区居民或者居民代表有机会全程参与和了解征收每个环节、以便行使好自己权利，使征收与补偿的行政行为真正体现决策民主、程序正当、结果公开原则。为使棚户区改造能兼具民生与发展，真正成为老百姓的红利，征收部门在补偿时，能具体问题具体分析，充分考虑房屋的建设年限、小区的基础设施、周边环境以及生活状况等，不能将房屋纳入棚户区改造范围就以“棚户房”特征来界定房屋价值，要参照《实施办法》分户评估。要充分尊重原告意愿，从改善群众住房条件初衷出发，选择最佳补偿方式，切实维护被征收人的合法权益，维护社会和谐稳定，使本案项目改造真正能成为市民的福祉。

综上所述，原告诉讼主体适格，被告作出该《征收决定》行为合法，原告请求撤销《征收决定》的理由不符合相关规定，不能成立，该院不予支持。经合议庭评议，并经该院审判委员会决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周群等213人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人周群等213人提起上诉称，请求撤销一审判决，改判部分撤销《征收决定》，即撤销涉及本案上诉人的为宇路东侧及为民瓷厂征收片区《征收决定》。理由:一、一审判决未查明本案的基本事实。1.被诉行为违规将四个不相连的征收片区强行至一个征收决定。此种做法颠覆了现行征收条例下通用的一项目一征收的基本征收模式，其带来的负面危害效果是极大的。四个片区跨越三个街道多个街区，整体跨越景德镇东半城，实非一个项目。2.被上诉人未对棚户区改造范围进行必要的调查，拟进行棚户区改造也并非棚户区改造，而是房地产开发。依照《中华人民共和国循环经济促进法》第25条的规定:对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。所以，对拟棚户区改造的范围进行必要的调查，确定其公益性，十分必要。3.以为宇路片区为例，并不存在真正的棚户区改造。理由如下:(一)本地段居民从未申请棚户区改造;(二)本案被上诉人从未广泛听取征收范围内的被征收人对棚户区改造的意见;(三)本案被告从未对征收内的房屋是否符合棚户区改造的要件进行必要调查、分析。(四)本案被征收房屋不符合棚户区改造标准，绝大多数房屋建成均不超过20年，是砖混或钢混结构，不宜再行大拆大建。4.《征收决定》形式错误，未载明四至范围，而以红线范围代替。不载明四至范围，仅以红线范围告知征收范围，就无法充分保障被征收人的知情权。5.征收方案严重不合法、不合理，违背物权法规定的保障生活水平不下降。非住宅无安置，无原地或就近回迁。被上诉人提交的《景德镇陶瓷文化产业园概念规划-重点片区详细设计》中明确此地段仍然建设经营用房和住宅达100万平方米，事实上可以回迁。按照相关规定，人民法院应当在审查《征收决定》时，一并审查征收补偿方案。但一审判决忽略了上述征收补偿方案中的硬伤，明确不将其纳入本案审查范围，是错误的。6.风险评估不当，将高风险评为低风险。近年来，由于景德镇地区主政者的思路，陶文旅进行大范围扩张，连续多次引发突发性、群体性案件，严重影响地区稳定。但在风险评估却完全忽略了这些客观存在的因素，强行将高风险评为低风险。而之所以出现这种情况，是选聘风险评估机构未依法进行，甚至错误选用了工程咨询机构。二、一审判决错误理解和适用法律，认定错误。1、征收项目主体错误，定性错误，应依法予以审查。景德镇陶瓷文化旅游发展有限责任公司（以下简称陶文旅公司）申请发改、国土等部门作出批复时，不是合法的征收实施单位。景德镇市房管局是否与陶文旅公司签订了购买服务协议，未能查实。但是，至少在2018年2月8日之前，陶文旅公司不是合法的承接主体。陶文旅公司向景德镇市国土局、发改委等部门申请的一系列批复均不具备合法性，也不适合作为申请《征收决定》的要件。一审判决将此审查要点排除在本案司法审查范围之外，确有不当。陶文旅公司作为一个有限责任公司，不能成为棚户区改造的主体，其实施的所谓陶瓷旅游文化本质是文旅性质的房地产项目，并非棚户区改造。2、原审错误认定被诉行为符合“一计划、四规划”实质要件。景德镇市在2017年已经超额完成了十二五规划中确定的棚改数量目标，案涉两个项目从2018年开始实施，被告证据不能证明案涉两个项目符合十二五规划以及年度计划。同时，在市、区年度计划中均没有列明案涉项目，被上诉人的证据不能证明案涉项目符合市、区年度计划。尤其需要指出，被上诉人举出的证据24拟证明专项规划，但证据24仅仅涵盖为宇路片区，不包含其他三个片区，且该专项规划为文旅房地产项目开发的规划，而非棚户区改造的规划。三、《征收决定》应当被撤销。本次征收区域四个片区，各自分割，互不相连。而为宇路片区结构坚固、房屋较新、配套完善、交通便利、区位优越，无论上学、就业、就医、采购都十分便利，所以在此片区的被征收人不愿意进行所谓的棚户区改造，不愿意搬离此地或者要求回迁。在此情况下，针对为宇路片区的独立情况，同时考虑征收补偿方案中没有回迁的客观事实，撤销本案的被诉行为中涉及为宇路片区的部分，同时责令景德镇相关政府采取必要补救措施是必要的、可行的，是可以兼顾城市棚户区改造工作和保障人民群众切身利益的。

被上诉人珠山区政府答辩称：原审法院所作判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。具体理由如下:一、答辩人作出的《征收决定》符合相关程序要求。1、为瓷都老城进一步改造发展，答辩人对包括案涉房屋在内的几个地块分开进行棚户区改造立项报批，最后合并为一个征收决定，并未违反法律规定。案涉项目的改造区域，位于景德镇市中心城区的核心地带，由于发展较早建筑物年代久远破损严重，区内居住环境较脏乱，功能性和景观性也较差，是我市发展相对落后的区域，这制约了该区域的均衡发展。被答辩人提出的“一项目一征收”缺乏依据，并且答辩人在原审过程中已经出示了案涉片区的征收范围图，案涉房屋均在征收范围内。此外，答辩人在案涉不同片区广泛征求公众意见、张贴公告及《征收决定》，保障了各片区被征收入的合法权益。2、征收项目符合“四规划一计划”，立项程序合法。案涉项目符合土地利用总体规划、城市规划和专项规划，同时已被纳入景德镇市珠山区国民经济和社会发展计划及景德镇市国民经济和社会发展计划，并且符合景德镇市国民经济和社会发展第十三个五年规划。虽然市、区年度计划并未明确将案涉改造项目全部列入，但案涉改造项目与市、区年度计划中关于强化民生保障的基本要求相符合。二、案涉房屋所在的片区具有棚户区定义的一般特征。案涉房屋周边有大量棚户房、低矮房屋、简易房，且建筑密度大，卫生环境差，私拉电线情况严重，这已经符合了城市棚户区的一般标准，而立法并未要求任一房屋均需符合棚户区的全部特征，在这种情况下，被答辩人以其不符合棚户区改造标准为由要求撤销《征收决定》，缺乏依据。三、补偿方案充分保障了被征收人的居住条件。1、答辩人提供的安置房源距离本案被征收房屋距离仅有3、4公里，且配套设施齐全，符合就近安置原则。2、根据补偿方案，被征收人回选一套与其被征收房屋面积相同的房屋，不仅不用补钱，还会有多余的补偿款用于日后装修。3、根据统计，案涉项目征收率已达82%，现众多被征收人已陆续搬离，是一项民心工程。四、案涉征收项目征收户数多、面积广、社会影响大，答辩人也将积极听取原审法院的意见，具体问题具体分析，坚持从改善群众住房条件的初衷出发，选择最佳的补偿方式，造福于民。

双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。

本院查明的事实与原审认定的事实一致。

本院认为，本案被诉的行政行为是珠山区政府作出的《征收决定》。依据征补条例第四条第一款之规定，市、县级人民政府系作出房屋征收决定的法定主体。《征收决定》由珠山区政府作出，主体适格。依据征补条例第八条、第十条、第十一条、第十二条之规定，市、县级人民政府实施房屋征收行为时应符合公共利益，符合各项计划、规划要求，拟定相应的补偿方案并征询公众意见，进行社会风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。珠山区政府基于城市棚户区改造征收涉案房屋，符合公共利益的要求，符合国民经济和社会发展计划规划、土地利用总体规划等，珠山区人民政府还同时制定了《景德镇市凤凰山片区周边、珠山环境治理棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《征收补偿安置方案》），并经过论证及公开听证，听取了公众意见，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用专户专储，对大部分被征收户已补偿到位。《征收决定》及《征收补偿安置方案》经政府常务会议讨论批准。《征收决定》符合法律、法规的规定，其作出程序亦无不当。

《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定：“全面推进城市棚户区（危旧房）改造。城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。“十二五”期间，各地要按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，加快推进非成片棚户区（危旧房）改造、城中村改造和城镇旧住宅区综合整治。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。”参照该通知，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。珠山区政府结合景德镇市珠山区实际情况确定城市棚户区的范围并作出《征收决定》符合上述通知精神。上诉人认为四个不相连的征收片区合并至一个征收决定违反规定的理由没有依据，上诉人还以其房屋在新旧程度、建筑结构等方面不符合棚户区房屋标准进而认为其房屋不应纳入棚户区改造范围的主张依法亦不能成立，本院不予支持。本案城市棚户区改造项目经景德镇市人民政府同意实施，同时经过景德镇市发改、规划、国土等部门审查并出具意见，珠山区政府启动城市棚改区改造项目并作出《征收决定》符合法律规定。上诉人提出的《征收决定》不符合四规划一计划的理由不能成立。征补条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。但该条款对进行社会稳定风险评估方式没有具体规定，上诉人认为社会稳定风险评估不合法没有法律上的依据。

《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《征收决定》的附件《征收补偿安置方案》中对住宅房屋规定了补偿方式实行货币补偿或产权调换，具体由被征收人自行选择，符合上述规定。上诉人提出按《景德镇陶瓷文化产业园概念规划-重点片区详细设计》就地回迁属于安置补偿实施阶段中对安置补偿的具体要求，不属于对《征收决定》的审查范围。《征收决定》的附件《征收补偿安置方案》中对非住宅房屋未提供产权调换方式不当，但该瑕疵并不影响《征收决定》的效力，珠山区人民政府在具体实施过程中应采取相应的补救措施，保证被征收人的安置补偿选择权得到落实。对于一审判决中就安置补偿问题向珠山区人民政府提出的建议，本院亦予以认可。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周群等213人承担。

本判决为终审判决。

审判长　王　芬

审判员　陈雯雯

审判员　章　华

二〇一九年十月十二日

书记员　张建平